Un Conseil D’État trop politisé, par Camille Mialot
Camille Mialot est avocat spécialiste en droit public. Suite à la lecture de notre rapport « Système national d’intégrité – France », il nous a fait part de sa réaction concernant l’indépendance du Conseil d’État. Nous lui avons proposé d’ouvrir le débat sur ce sujet en publiant sur notre blog la tribune qu’il a signé sur le site du Monde le 28 mai dernier. N’hésitez pas à contribuer vous-aussi au débat en laissant vos commentaires au bas de cet article !
François Hollande l’a affirmé, la réforme de la justice sera la priorité. Beaucoup l’ignorent, mais la justice, en France, est divisée en deux : d’un côté, la justice judiciaire avec ses grands dossiers médiatiques – les « affaires » – et aussi son quotidien (les divorces et les conflits entre personnes privées) ; et de l’autre, la justice administrative, plus discrète. Son rôle est considérable puisque le juge administratif tranche les conflits que toute personne peut avoir avec l’administration au sens large : collectivités territoriales, ministre, Conseil supérieur de l’audiovisuel, etc.
Le rôle de la justice administrative est fondamental pour la garantie de la démocratie et de l’État de droit, car toute personne concernée doit pouvoir contester les décisions illégales des autorités publiques. Or la réforme de la justice administrative n’a pas été évoquée lors de la campagne présidentielle. Cela signifie-t-il que tout va bien dans la justice administrative ?
Comparativement, la justice administrative semble moins souffrir du manque de moyens que la justice judiciaire. Cependant, elle souffre d’un autre mal très particulier : elle est très politisée. Car, si les juges administratifs du premier degré et de l’appel sont des juges presque comme les autres, les membres du Conseil d’État, juridiction suprême de l’ordre administratif, sont recrutés pour partie par la voie de l’ENA et pour partie (la moitié) par nomination par le président de la République.
Dans ce dernier cas, le président nomme qui bon lui semble au sommet de la juridiction administrative, sans recueillir d’autre avis que celui du vice-président du Conseil d’État qui est aussi un ex-secrétaire général du gouvernement.
Le président sortant n’a pas dérogé à la pratique instaurée par ses prédécesseurs : il a nommé entre les deux tours de l’élection deux anciens membres de son cabinet au Conseil D’État. Aucun des deux ne possède ne serait-ce qu’un diplôme de droit.
Chez nos plus proches voisins européens, en Italie, en Espagne, en Allemagne, il est indispensable de justifier des plus hautes qualifications juridiques (ce qui semble évident nous parlons de la cour suprême !) et d’avoir démontré une aptitude à l’exercice des fonctions de juge.
Comment expliquer aux citoyens, aux entreprises, aux collectivités territoriales qui ont sollicité du juge administratif une décision impartiale dans leurs litiges avec un préfet, un ministre ou le président de la République lui-même, que la question va être tranchée en partie par des personnes nommées en raison de leur proximité du pouvoir politique et qui ne possèdent aucun diplôme de droit ?
Il est normal de s’émouvoir lorsque tel procureur ou tel magistrat judiciaire est nommé en raison de sa proximité avec le pouvoir. Cependant il faut rappeler que cette nomination est soumise à l’avis préalable du Conseil supérieur de la magistrature, et que cette nomination concerne des personnes qui sont déjà magistrats.
Pourquoi les nominations qui interviennent au Conseil d’État au bon vouloir du président ne provoquent aucune réaction ? De même suscite de nombreuses interrogations la pratique – ancienne – mais à nouveau constatée dans le gouvernement de Jean-Marc Ayrault, qui concerne principalement cette fois les membres entrés au Conseil par le concours de l’ENA, de constituer le vivier des cabinets ministériels.
Cela concerne entre 20 et 30 membres en exercice soit environ 15 % des effectifs. A chaque alternance politique la haute juridiction se vide de ses éléments proches de la nouvelle majorité et se remplit des « perdants » par un singulier principe de vases communicants. Cette pratique est la manifestation d’une proximité avec le pouvoir exécutif qui ne nous semble pas compatible avec l’indépendance que doit manifester le juge vis-à-vis des autres pouvoirs. Et ce curieux mouvement de balancier n’est pas de nature à donner au justiciable l’image d’une justice administrative impartiale en son sommet.
François Hollande a dit vouloir restaurer un État impartial. Il se trouve dans la position rare de ne devoir son élection à personne d’autre qu’aux Français. Il a donc l’opportunité de réformer une institution, le Conseil d’État, utile et efficace mais qui cumule aussi des défauts dont son extrême politisation. Cette politisation n’est pas compatible avec sa mission juridictionnelle et ne donne pas aux justiciables l’apparence d’une justice impartiale.
Le président pourra penser qu’il y a d’autres priorités que de heurter de front une institution aussi puissante que le Conseil d’Etat. Mais ce serait une vision de court terme, car la confiance des opérateurs économiques tient aussi dans la confiance dans un système juridique. On investit dans un pays car l’on sait à quoi s’attendre en termes juridiques et en cas de litiges avec les autorités publiques.
Or comment avoir confiance dans une juridiction suprême dont la moitié des membres sont nommés par le président sans conditions et sans réel contrôle ?
